Inégalités

Attribution des logements sociaux : un système injuste et opaque

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Plus d’un demi million de personnes sont en attente d’un logement public à loyer modéré. Comment sont sélectionnées les familles qui ont déposé une demande ? Les HLM sont-ils attribués en priorité aux personnes qui en ont vraiment besoin ? Quel est le pouvoir des maires, des préfets, des régions ou des bailleurs sociaux ? Basta ! a enquêté sur ce système à bout de souffle, opaque et générateur d’inégalités.

C’est une note discrète qui sera rendue publique dans quelques jours. Elle est déjà passée entre les mains du Premier ministre, de présidents d’office HLM et de divers experts. Rédigée par l’association ATD Quart Monde, elle propose de revoir totalement le système d’attribution des logements sociaux. « Aujourd’hui, des dizaines de milliers de postulants ne peuvent y accéder car ils ont des revenus trop faibles, explique Jean-Yves Guéranger, secrétaire national chargé du logement à ATD Quart-Monde. Mais ils ne relèvent pas non plus de l’hébergement d’urgence. Dans le système actuel d’attribution, il y a une injustice dont pâtissent les plus fragiles. »

Les familles qui en ont le plus besoin ont donc un accès réduit au logement social. Un constat renforcé par l’application de la loi Dalo, qui oblige l’État à loger les demandeurs les plus précaires. Sur les six premiers mois de 2012, une moyenne de 7 000 recours mensuels ont été déposés, dont 88% concernent des demandes de logement social, contre 12% pour des demandes d’hébergement d’urgence [1].

Passer du « reste à vivre » au « disponible pour habiter »

ATD suggère de modifier les critères d’attribution en passant du principe du « reste à vivre » à celui du « disponible pour habiter ». Pour résumer, dans le mode de calcul actuel, on déduit d’abord le montant du loyer, qui ne doit pas dépasser 30% du revenu des ménages. Avec ce qui reste, la commission d’attribution des logements [2] estime si le ménage a assez pour vivre. Si la somme du « reste à vivre » est insuffisante, elle rejette le dossier. ATD propose d’inverser la priorité, en s’assurant d’abord que les ménages auront de quoi vivre. Pour cela, elle propose de calculer un minimum vital de 10 euros par personne et par jour et de le déduire des ressources afin de déterminer la somme qui reste pour le loyer. Si cette somme du « disponible pour habiter » est trop faible, le demandeur ne serait pas exclu automatiquement, mais pourrait bénéficier d’une aide pour payer son loyer. Pour la financer, ATD propose l’augmentation progressive des loyers du parc social en fonction des revenus.

Exemple ? Une personne seule avec deux enfants de 8 et 15 ans touche le RSA socle, soit 714 euros mensuels. Elle postule à un logement social dont le loyer est de 234 euros (soit 40 mètres carrés à environ 6 euros le mètre carré, prix fréquent pour les loyers « très sociaux ») [3]. Le « reste à vivre » est de 480 euros. Or un coût de la vie estimé à 10 euros par jour et par personne - en comptant chaque enfant comme une demi-part comme cela est couramment fait - atteint 600 euros. Ce ménage ne dispose pas d’un « reste à vivre » suffisant. Son dossier sera donc écarté par les bailleurs.

Toujours pas de réponse de Cécile Duflot

ATD propose de calculer d’abord le « disponible pour habiter » : on soustrait le coût de la vie des revenus (714 moins 600), soit 114 euros. Et de voir s’il est possible de faire intervenir des aides pour payer le loyer de 234 euros (soit 120 euros d’aide). ATD ajoute d’ailleurs que la part du loyer ne devrait pas dépasser 25% des dépenses, au lieu des 30% actuels. Certaines commissions montent même jusqu’à 40%. L’un des problèmes actuels est que chaque commission fixe ses propres critères, sans règle qui s’impose à tous. Un rapport expliquait par exemple que la mesure du coût de la vie en fonction des commissions peut varier de 5 à 10 euros par personne et par jour [4]

Pas sûr que cette réforme, qui s’apparente à une petite révolution, soit accueillie à bras ouverts. « Nous nous attendons à une levée de boucliers de la part des offices HLM, commente Jean-Yves Guéranger. Par ailleurs, nous essayons d’avoir rendez-vous avec la ministre du Logement ou ses conseillers depuis des semaines pour en discuter, mais nous n’avons pas de réponse. » Cécile Duflot vient pourtant de lancer, le 16 janvier, une grande concertation sur « la réforme du système d’attribution des logements sociaux », qui se partage en quatre ateliers dont l’un porte sur le « rapprochement de l’offre et de la demande et la priorisation des demandes »

7 familles pour 1 logement en Île-de-France

Une concertation qui prépare en partie le projet de loi « Logement et urbanisme » que la ministre doit présenter en juin. Si ATD s’attend à des oppositions, l’association aimerait au moins que sa proposition soit testée à titre expérimental. De fait, elle a le mérite d’interroger le mécanisme actuel des attributions. Ses limites et ses défaillances sont connues depuis des années : inégalité, opacité, rigidité. « Le système des attributions est arrivé à bout de souffle », reconnaît Michel Ceyrac, président de la Fédération des entreprises sociales pour l’habitat, qui regroupe 277 sociétés d’HLM. Le problème le plus flagrant est celui de l’écart entre l’offre et la demande. En 2012, plus d’un million de ménages n’ont pas obtenu le logement social qu’ils demandaient [5].

Les problèmes d’offre se concentrent essentiellement sur deux régions, l’Ile de France et Provence-Alpes-Côte d’Azur. « Je viens d’avoir les vrais chiffres de la préfecture, confie Emmanuelle Cosse, vice-présidente Europe Ecologie-Les Verts de la région Ile-de-France en charge du logement. En 2012, on estimait le nombre de demandes à 410 000, or il y en a eu 530 000. Pour seulement 80 000 logements disponibles. » A Paris, le nombre de demandes est passé de 82 874 en 1996 à 126 539 en 2011, soit une hausse de 53% en 15 ans. Les demandeurs se partagent entre employés (30%), personnes sans activité (26%), professions intermédiaires (13%), ouvriers (12%), cadres (9%), retraités (8%), artisans, commerçants et chefs d’entreprise (2%). En 2011 la mairie du 12e arrondissement de Paris a reçu 6 157 demandes... pour 150 logements !

Montée des impayés

Dans le contexte de crise, la tension ne peut que s’accroître. Lors de la présentation de son rapport annuel sur le mal-logement, le 1er février 2013, la fondation Abbé Pierre a sonné l’alarme, une fois de plus. Le constat qu’elle dresse est sans appel : « Tous les segments de l’offre d’hébergement ou de logement social rencontrent des difficultés majeures pour répondre à la demande sociale. (…) Il est temps que le monde politique prenne toute la mesure de la crise du logement qui touche à des degrés divers 10 millions de personnes dans notre pays, et qu’il apporte rapidement des réponses aux souffrances qu’elle génère. »

Parmi de nombreux indicateurs, le rapport évoque celui, jusque-là plutôt stable, des impayés : « En 2010, le montant des abandons de dette représentait une somme de 50 millions d’euros pour les Offices HLM. En 2012 il est passé à 100 millions d’euros. » Les petites villes sont aussi touchées que les grandes. La fondation donne l’exemple d’Harfleur (76), commune normande de 8 000 habitants, où l’on enregistre depuis 2007 une hausse de 30 % des impayés dans le parc social de la ville. « Si la moyenne nationale reste assez faible, autour de 6%, il ne faut pas pour autant ignorer les problèmes de certaines communes, souligne Emmanuelle Cosse. A Aubervilliers, en Seine Saint-Denis, c’est un problème majeur : l’office municipal HLM doit faire face à 30% d’impayés. »

Choc de solidarité contre choc de compétitivité

Le 5 décembre 2012, le « Collectif des associations unies pour une nouvelle politique du logement » avait appelé le gouvernement à un « choc de solidarité ». L’expression avait été volontairement choisie en réponse « au choc de compétitivité » économique devenu depuis des années l’alpha et l’omega des politiques gouvernementales. Pour Emmanuelle Cosse, le principal obstacle à ce « choc de solidarité », c’est le prix des loyers. « Il y a quelques années, on pouvait loger des familles pauvres dans le parc privé, explique-t-elle. Aujourd’hui, avec la hausse des prix, c’est le parc social qui les voit toutes venir. »

A Paris, le montant des loyers est passé de 13,8 euros le mètre carré en 1995 à 23,40 euros en 2011, soit une hausse de 64% en 16 ans. Sur la même période, les prix à la vente ont augmenté, eux, de 165%. Pour Jean-Louis Dumont, nouveau président de l’Union sociale de l’habitat (USH), qui regroupe les 760 offices HLM de France, le principal problème, c’est la pénurie de logements. Et la solution, c’est la construction. « C’est à cause de cette pénurie, et non d’une quelconque mauvaise volonté, que les commissions d’attributions sont amenées, notamment dans les zones difficiles, à choisir un candidat au lieu d’un autre », affirme-t-il.

Commissions d’attribution : une usine à gaz ?

Ce qui ne l’a pas empêché, lors de sa première conférence de presse, le 23 janvier, de dénoncer le comportement de certains acteurs de ce mécanisme hyper-complexe. « Nous souhaitons, dans un Etat de crise, que l’administration se sente mobilisée », lance-t-il avant de dénoncer « la lenteur majestueuse de la haute administration préfectorale. » A travers elle, c’est le rôle prépondérant des réservataires qu’épingle Jean-Louis Dumont. Les préfets, tout comme les maires, les régions et les entreprises (à travers le 1% logement) ont le droit de réserver un contingent de logements sociaux en fonction du degré de participation à leur financement. C’est à eux que s’adressent d’abord les demandeurs, et ce sont eux qui font le premier tri, avant de transmettre trois dossiers par ordre de priorité à la commission d’attribution. Et la commission suit cet ordre. Elle n’est donc qu’une simple chambre d’enregistrement, alors qu’elle est censée être le principal décisionnaire.

Le nombre et la diversité des intervenants ont transformé le processus d’attribution en véritable usine à gaz. Président de la « Mission d’information et d’évaluation sur les modes et méthodes d’attribution des logements sociaux à Paris », Sylvain Garel, conseiller de Paris et du 18e arrondissement, constate dans son rapport rendu public en juillet 2012 : « L’absence de mutualisation des contingents, l’hétérogénéité des méthodes, la juxtaposition des filières conduit à une déperdition d’énergie. (…) Ce système, à l’évidence coûteux en effectifs et en énergie, alimente en outre une faible satisfaction des usagers dans la mesure où il demeure largement illisible. »

Expulsions à visées électoralistes

Au coeur de cette machinerie infernale, un acteur semble concentrer beaucoup trop de pouvoirs, entourés de beaucoup trop d’opacité : le maire. En plus de leur contingent de logements et de leur voix prépondérante dans les commissions d’attributions, les maires président souvent les offices HLM. Ils tiennent ainsi toute la chaîne de décision. Et peuvent aisément être soupçonnés de faire des choix... à visée électoraliste. A l’image du président de l’office HLM des Hauts de Seine, Christian Dupuy, qui a obtenu début janvier 2013 l’expulsion de quatre familles dans un quartier de Boulogne-Billancourt au prétexte que les enfants avaient été condamnés pour trafic de cannabis et que le voisinage se plaignait [6]

En faisant cela, Christian Dupuy, par ailleurs maire UMP de Suresnes, une commune voisine, savait que sa décision sans précédent serait médiatisée et commentée pendant des jours. Le ministre de l’Intérieur lui-même, Manuel Valls, l’a approuvé... On peut s’interroger sur ses motivations réelles : a-t-il expulsé ces familles pour régler un problème ou pour s’en débarrasser ? En décembre 2012, Joëlle Ceccaldi-Raynaud présidente de l’office HLM de la ville de Puteaux, toujours dans les Hauts-de-Seine, a expulsé une locataire au motif qu’elle habitait un appartement trop grand pour elle. Or Joëlle Ceccaldi-Raynaud est maire de cette ville, et la locataire en question est une opposante politique...

SRU : 927 communes hors-la-loi

S’il est souvent contesté dans sa façon de gérer les attributions (on se souvient des affaires de favoritisme et de clientélisme qui ont valu en partie à la droite de perdre la mairie de Paris), le maire l’est aussi dans le non respect des quotas de construction de logements sociaux établis par la loi SRU. En 2012, 927 communes n’avaient pas atteint le quota légal de 20% de logement sociaux, et plus de 300 en avaient moins de 5%. Le total des pénalités payées par les villes hors-la-loi a atteint 23 millions d’euros. La loi Duflot de 2012 a renforcé ce dispositif en montant l’obligation légale pour les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Ile-de-France) à 25% et en multipliant par cinq les pénalités.

Enfin, les maires ne sont pas sans influence sur certaines politiques de discrimination menées par les offices HLM. Si ces pratiques sont régulièrement dénoncées par des associations, la première condamnation n’a eu lieu qu’en 2009, contre l’office municipal de Saint Etienne pour « discrimination raciale et fichage ethnique des locataires et demandeurs de logements ».

Réduire le pouvoir des maires ?

Le poids du maire dans les processus d’attribution est dénoncé de façon assez unanime. Pour Emmanuelle Cosse, « il faudrait retirer le contingent des maires ». Pour Jean-Louis Dumont, « il faudrait peut-être aller vers plus d’intercommunalité. » De façon unanime aussi, chacun reconnaît l’efficacité d’expérimentations menées par certaines collectivités, à l’image de Rennes Métropole qui a rassemblé tous les acteurs dans une même structure. Une expérimentation qui reste isolée. « Sans une volonté politique forte, rien ne changera vraiment », souligne Jean-Yves Guénerand.

Il n’est pas certain que le programme de construction de 150 000 logements sociaux par an prévu par la loi Duflot 2012 – s’il est réalisé, ce dont beaucoup d’acteurs doutent – , ainsi que les mesures qui l’accompagnent, suffisent à régler les problèmes. « De façon surprenante, les politiques les plus progressistes en matière de logement ont été menées par la droite, remarque Jean-Yves Guénerand. Il y a eu la loi Dalo de Christine Boutin, qui a été une vraie avancée, et Benoist Apparu nous avait confié qu’il était pour la progressivité des loyers en fonction des revenus, qui n’est pas au programme du gouvernement actuel. »

Martin Brésis

Photo de une / DR - photo article : pixelcréation

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