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Démocratie

Référendum citoyen, rôle du parlement, pouvoirs du président : quelle réforme des institutions ?

par Rachel Knaebel -

La réforme des institutions lancée au printemps et mise en suspens suite à l’affaire Benalla paraît aujourd’hui bien terne, au regard de la crise politique que traverse le pays et des demandes exprimées pour une démocratie plus directe. La revendication d’un référendum d’initiative citoyenne (RIC) est, notamment, portée dans les rassemblements de gilets jaunes. Avant le lancement du « grand débat national » voulu par Emmanuel Macron, censé permettre aux citoyens d’exprimer leurs propositions, Basta ! fait le point sur cette tension permanente entre démocratie directe et représentative.

Nous sommes le 6 juin 2018, dans la salle Lamartine de l’Assemblée nationale. La ministre de la Justice, Nicole Belloubet, présente à une quarantaine de députés le projet du gouvernement pour une réforme de la constitution. « Ce projet de révision constitutionnelle est d’une grande ampleur et d’une réelle ambition, s’enthousiasme la ministre. Jamais depuis 1958 un texte d’une telle envergure n’avait été soumis au Parlement » [1]. C’était avant que l’affaire Alexandre Benalla n’éclate, mi-juillet. Depuis, la réforme des institutions promise par Emmanuel Macron et les débats sur la révision constitutionnelle ont été suspendus. Alors que la ministre de la Justice vendait cette réforme comme une réponse à la « crise profonde que traverse notre démocratie représentative », cette crise a rattrapé le pouvoir, avec l’émergence du mouvement des « gilets jaunes ». Cette « réforme profonde de nos institutions » voulue par le Président était-elle vraiment en mesure d’améliorer la relation entre les citoyens et leurs représentants élus ?

Composé de trois éléments – une loi de révision de la Constitution, un projet de loi organique, ayant pour objet le fonctionnement des pouvoirs publics, et un projet de loi ordinaire –, le projet entendait réduire le nombre d’amendements déposés par les parlementaires sur les lois en discussion, créer une « chambre de la société civile » à la place de l’actuel Conseil économique, social et environnemental (Cese) [2], réduire le nombre de parlementaires et introduire une dose de proportionnelle dans les élections des députés… « Non seulement les Français n’ont pas voté aux mois de mai et juin derniers pour votre projet de réforme constitutionnelle, mais l’élection d’Emmanuel Macron est loin d’avoir résolu la crise démocratique et institutionnelle que connaît notre pays », a réagi la députée France insoumise Danièle Obono, le 6 juin, à l’enthousiasme de la ministre. « Le grand absent de votre projet, c’est celui qui devrait être au centre : le peuple », ajoutait l’élue.

« Les institutions de la 5ème République, avec un président sacré, bloquent la démocratie »

Six mois après les discussions, les événements semblent donner raison à la députée. Loin des ors de l’Assemblée, sur les ronds points des agglomérations, est né le mouvement des gilets jaunes. Juste avant Noël, au sein des groupes Facebook de gilets jaunes, parmi les rassemblements, puis sur les plateaux télés, tout le monde se remet à parler de réforme de la constitution en réponse, justement, à cette « crise profonde que traverse notre démocratie ». Le mot d’ordre, bien loin des envolées de Nicole Belloubet, se résume à trois lettres : « RIC », pour référendum d’initiative citoyenne. Moins de six mois après la tentative de lancement d’une réforme des institutions par la majorité, la France discute, en fait, de démocratie directe.

« Ce projet de réforme constitutionnelle de Macron, je l’ai suivi à la trace. Quand on voit la crise politique actuelle, telle qu’elle s’est nouée avec les gilets jaunes, et qu’on relit les débats qui se sont déroulés avant l’été, ce n’est pas du tout à la hauteur des enjeux actuels pour la démocratie, c’est même pathétique », déplore Paul Alliès, professeur émérite de sciences politiques à l’université de Montpellier. L’enseignant-chercheur préside la Convention pour la 6ème république, et milite depuis 2002 pour une refonte de nos institutions. « Il faut une mise à niveau des institutions de la 5ème république, de manière à ce qu’elles soient plus démocratiques, estime l’universitaire. Ces institutions, avec un président sacré, jouissant d’une position inébranlable, bloquent la démocratie. »

Les membres de la Convention pour la 6ème république ont formulé trente propositions. Parmi elles, la transformation de notre régime, qui, surtout depuis la mise en place du quinquennat, fait du président le chef effectif de l’exécutif et lui attribue l’essentiel du pouvoir, en un système dans lequel le Premier ministre gouvernerait [3]. « Le premier ministre est le chef des armées. Il dispose seul du pouvoir réglementaire et de l’initiative des lois au nom du gouvernement », proposent-ils. Le président se verrait alors confier un simple rôle de représentation et de garantie du bon fonctionnement des institutions. Impossible ? C’est ainsi que fonctionnent tous les autres pays de l’Union européenne, les républiques comme dans monarchies parlementaires (Royaume-Uni ou Belgique), où il n’y a pas de président ou de présidente, mais où les reines et rois remplissent cette fonction représentative. Seule la France a mis le pouvoir exécutif entre les mains d’un président.

Renforcer l’Assemblée nationale, au lieu de l’affaiblir

Paul Alliès voudrait aussi redonner du pouvoir au Parlement : avec une Assemblée nationale entièrement élue à la proportionnelle – un système qui augmente en général le nombre des partis représentés, et pousse à la constitution de gouvernements de coalition entre différents partis – et un Sénat élu au suffrage universel direct [4] « Certains disent que ce serait le retour à la 4ème République [de 1946 à 1958, avec une grande instabilité des gouvernements, ndlr]. Mais on peut imaginer un parlement élu à la proportionnelle comme en Allemagne, qui n’est pas un pays instable. En France, toutes les majorités sans exception, en 60 ans de 5ème république, se sont installées dans un système qui voit le Parlement abandonner tous ses pouvoir à l’exécutif. Aujourd’hui, Macron veut encore rationaliser le droit d’amendement des parlementaires, alors que c’est l’un des rares pouvoirs qui reste aux députés et sénateurs pour discuter les lois, ralentir un processus d’adoption au pas de course imposé par l’exécutif. Il y a des choses qui ne vont pas dans nos institutions, leur accentuation risque de faire exploser le système. »

Aujourd’hui, les revendications pour une 6ème république refont surface. C’était un des points du programme de Jean-Luc Mélenchon en 2017. Tout comme la volonté de supprimer le Sénat, la « chambre haute » du Parlement français, celle qui représente les collectivités territoriales. Une dizaine de pays de l’Union européenne fonctionnent aujourd’hui avec un Parlement à une seule chambre, sans l’équivalent du Sénat. C’est le cas au Danemark, en Suède, dans les pays baltes, en Hongrie, au Portugal ou en Grèce [5].

« Redonner du pouvoir au politique face à la technocratie et au lobbying »

Supprimer le Sénat, dont les 348 élus sont en moyenne plus âgés qu’à l’Assemblée nationale – 61 ans contre 49 ans (seulement 6 sénateurs ont moins de 41 ans) – et la plupart du temps marqué à droite, est une revendication de longue date. Le sénateur écologiste Joël Labbé n’y est cependant pas favorable : « Je ne suis pas accroché à mon poste de sénateur, mais je défends avec force le bicamérisme, un Parlement à deux chambres, explique-t-il. Un gouvernement qui aurait aussi une très large majorité à l’Assemblée nationale, sans Sénat, cela ne contribuerait pas à plus de démocratie. Pour le voir de l’intérieur, le Sénat est une chambre de rééquilibrage dans laquelle on travaille sur le fond des sujets. Nous sommes moins soumis à l’actualité immédiate que l’Assemblée. Mais il y a évidemment un besoin de réforme. Il y a beaucoup de lourdeurs et il faut redonner du pouvoir au parlementaires, au politique, face à la technocratie et au lobbying, qui est abominable. »

Joël Labbé fait partie de la quarantaine de parlementaires membres de l’association Parlements et citoyens. Cette plateforme ambitionne de faire participer les citoyens à l’élaboration des lois, par le biais de consultations en ligne. C’est grâce à elle que Joël Labbé avait recueilli l’avis de milliers de citoyens pour sa proposition de loi pour une interdiction des pesticides non-agricoles, épandus dans les jardins publics et les espaces verts. La proposition avait ensuite été adoptée par le Sénat et par l’Assemblée nationale (Basta ! en parlait ici). « Je travaille beaucoup avec des ONG et des associations. Les citoyens ont un véritable pouvoir de pression sur les parlementaires. La reconnexion avec les citoyens, c’est aussi favoriser le fait qu’ils puissent eux-mêmes évaluer les enjeux des lois. Mais il faut leur donner des billes pour cela. »

Le référendum d’initiative citoyenne, un dispositif plus courant qu’on ne le pense

La plateforme Parlement et citoyens a lancé fin décembre une consultation sur le RIC. Jusqu’au 22 février, chacun peut « voter et argumenter sur les propositions mises en débat » et en formuler de nouvelles. Avec la montée en puissance du mouvement des gilets jaunes, le RIC est devenu central dans les débats sur la réforme des institutions. Avec un référendum d’initiative citoyenne, une certain nombre de citoyens (le seuil serait défini par la loi), pourraient exiger, par le biais d’une pétition, la tenue d’un référendum sur un sujet donné. Le résultat du référendum serait ensuite contraignant.

Il est aujourd’hui impossible en France, au niveau national comme local, de tenir un tel référendum. Le dispositif existe cependant en Suisse, depuis le 19ème siècle, à tous les niveaux : fédéral pour l’ensemble du pays, au niveau des cantons et des communes. En Allemagne, un « référendum d’initiative populaire » existe à l’échelle des villes. C’est aussi une possibilité dans certains États aux États-Unis, de même qu’en Italie et dans certains pays de l’Est.

En France, un référendum conçu pour ne pas être utilisé

Six des onze candidats à l’élection présidentielle de 2017 étaient favorables à un tel référendum ou à un équivalent : Benoît Hamon et Jean-Luc Mélenchon à gauche, Jean Lassalle, Nicolas Dupont-Aignan, Marine Le Pen, François Asselineau à droite et à l’extrême-droite. « Plus un dispositif de référendum d’initiative citoyenne est ancien, plus il donne de droits aux pétitionnaires, et donc, plus il est utilisé. Plus les dispositifs de RIC sont récents, moins ils sont fonctionnels, explique Raul Magni-Berton, chercheur et enseignant à Science-Po Grenoble, spécialiste des référendums citoyens. Par exemple en Italie, en Hongrie ou en Bulgarie, le dispositif existe mais il est très peu utilisé, car les règles sont trop contraignantes en termes de signatures, avec des restrictions sur les sujets. Le dispositif de référendum d’initiative partagée prévu en France depuis 2008 ne fonctionne, lui, pas du tout. »

Le référendum d’initiative partagée a été créé en France lors de la révision de la constitution de 2008, mais sa mise en œuvre est complexe. Il s’agit d’une proposition de loi qui serait portée par un cinquième des élus du Parlement, soit 185 députés et sénateurs, et soutenue par 10 % des électeurs — environ 4,5 millions de personnes. Si la proposition n’est pas examinée par le Parlement, le Président doit convoquer un référendum. Un tel scrutin n’a ainsi jamais été organisé depuis [6]. « Cette modification de la constitution a été adoptée à coup de grandes déclarations sur la “révolution démocratique” qu’elle aurait représentée. Mais elle n’a jamais été mise en œuvre en dix ans. Il s’agissait en fait d’un référendum d’initiative parlementaire, pas citoyenne », estime Paul Alliès. En effet, le dispositif prévoit avant tout que les députés et sénateurs soient à l’initiative d’une loi soumise à référendum. Ensuite seulement, s’ils sont en nombre suffisant, ils peuvent aller chercher le soutien d’électeurs.

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En Suisse, les citoyens sont appelés à voter pour des référendums d’initiative citoyenne en moyenne quatre fois par an. Pour exiger un référendum fédéral sur tel ou tel sujet, il faut 100 000 signatures, soit 2 % du corps électoral [7]. Le résultat de la votation est ensuite valable même si le taux de participation est bas. Pour les référendums dits « facultatifs », qui sont organisés à l’initiative de citoyens contre des décisions tout juste prises par le Parlement, le seuil de signatures descend à 50 000. Ces signatures doivent être récoltées en trois mois [8].

À Grenoble, une expérience de référendum local, finalement interdite par le tribunal

La France a connu une brève expérimentation de ce type de référendum, au niveau local, entre 2016 et 2017. C’était à Grenoble, où la majorité d’union des gauches et citoyenne qui a remporté les élections municipales en 2014, a mis en œuvre deux ans plus tard une expérimentation au niveau de la ville. Une « votation d’initiative citoyenne » a été organisée. Une autre a été lancée. Puis la préfecture, donc l’État, a attaqué le dispositif en justice, avant que le tribunal administratif ne le juge illégal en mai 2018. La ville de Grenoble a fait appel. « Nous pensions que l’État allait laisser l’expérimentation se conduire au moins pendant le mandat, dit aujourd’hui Pascal Clouaire, adjoint au maire de Grenoble responsable de la démocratie locale. C’est le fait que des citoyens puissent imposer une décision à des élus qui a bloqué. »

Le référendum version grenobloise prévoyait qu’avec 2000 signatures, des habitants puissent exiger le fait qu’un sujet soit débattu en conseil municipal. Ensuite, soit le conseil municipal approuvait la pétition, soit, si la majorité la refusait, la question était soumise à un vote des habitants, son résultat étant contraignant pour la municipalité. L’expérimentation grenobloise permettait aux habitants de voter à partir de 16 ans, ainsi qu’aux résidents étrangers, même non Européens.

« C’est le dispositif en lui-même que le tribunal a jugé illégal. De même que l’élargissement du socle électoral [le vote dès 16 ans et pour les étrangers résidents, ndlr]. Le tribunal a dit qu’il est impossible d’imposer ainsi au maire, par une pétition, l’ordre du jour du conseil municipal, et qu’il est impossible d’imposer au conseil municipal le résultat d’une votation citoyenne, précise la maire-adjoint. En France, une commune ne peut pas créer du droit. Nous étions parfaitement conscients des faiblesses juridiques de notre dispositif, mais notre objectif était de pouvoir expérimenter. » Sur les deux années de sa brève existence, le référendum grenoblois a été utilisé sur deux sujets propres à la politique municipale : les tarifs de stationnement, et la fermeture des bibliothèques, un point sur lequel la politique municipale était très contestée. Autre expérience de votation citoyenne en France, celle s’opposant à la privatisation de La Poste en 2009, lancée à l’initiative d’associations, de syndicats et de partis de gauche, donc sans reconnaissance légale. Elle a rassemblé près de deux millions de votants.

Des gouvernés nécessairement plus réactionnaires que les gouvernants ?

Si un référendum d’initiative citoyenne était autorisé au niveau national, le risque souvent pointé par ses critiques est de voir se multiplier des référendums à caractère discriminatoire ou raciste. De fait, le RIC est aussi une revendication de l’extrême droite, en France comme en Allemagne [9]. En Suisse, une « votation citoyenne » a eu lieu en 2009 sur l’interdiction des minarets, qui a remporté une majorité de « oui », et un autre contre l’immigration, où le « oui » a aussi gagné en 2014. « Il y a des référendums d’initiative citoyenne racistes en Suisse, oui. Ce sont ceux dont on parle le plus, mais il y en a aussi beaucoup qui sont progressistes », tempère le chercheur Raul Magni-Berton.

En 1994, Les Suisses adoptaient par exemple, toujours via une votation citoyenne, une initiative pour protéger les régions alpines contre le trafic routier et pour privilégier le rail. « Comme les localités suisses ont plus de compétences qu’en France, il y a aussi des votations progressistes au niveau local, ajoute Raul Magni-Berton. Comme dans la ville de Bienne, où les gens ont voté pour interdire le cumul des mandats et réguler le salaire des élus [10]. En Suisse, quand il y a une période de croissance, les votations citoyennes sont plus progressistes. Elles vont dans le sens du repli en période de crise. »

Les référendums « citoyens » demeurent le reflet des rapports de forces et influences politiques à l’œuvre au sein de la société, ainsi que de ses conservatismes. Un nouveau code pénal suisse abolissant la peine de mort est ainsi adopté par votation citoyenne dès 1938, alors qu’elle reste en vigueur dans de nombreux pays d’Europe et vient d’être rétablie en Autriche. De l’autre, votation après votation, la « démocratie » directe suisse continue d’exclure totalement les femmes jusqu’en… 1971. Le parti socialiste suisse avait inscrit dans son programme le vote des femmes dès 1904. Mais pendant plus de 60 ans, les électeurs masculins se sont prononcés contre [11] Ce n’est finalement qu’en 1971 que les électeurs suisses votent en majorité pour le droit de vote des femmes. Dans un canton rural de Suisse alémanique, cette exclusion a perduré jusqu’en... 1991. Et ne s’est achevée finalement que par la décision d’un tribunal [12]

Le « grand débat national » va tester les assemblées de citoyens tirés au sort

« Le RIC sera l’un des sujets du "grand débat national" », précise Pascal Clouaire. L’élu grenoblois fait partie de la Commission nationale du débat public, l’organisme chargé d’organiser le débat qui doit s’ouvrir ce mois-ci et durer jusqu’en mars, en réponse aux mobilisations récentes. Le débat portera sur quatre thèmes : transition écologique, fiscalité, organisation de l’État, démocratie et citoyenneté. Pour le mettre en œuvre, les associations, les syndicats et les maires peuvent organiser un débat local à l’aide d’un « kit » mis à disposition par la Commission du débat public. « S’il respecte le kit, le débat sera labellisé par la CNDP, », précise Pascale Clouaire, et les propositions qui en ressortent remonteront à la Commission nationale.

Ce « grand débat » va aussi tester un autre outil expérimental de démocratie directe : des assemblées de citoyens tirés au sort dans chaque région, pour rassembler et voter les propositions. Une plateforme en ligne sera ouverte pour proposer des contributions. « Mais nous ne savons pas ce que le pouvoir va faire des remontées du débat, souligne l’élu. Si le gouvernement ne dit pas ce qu’il va faire des propositions, je pense que la participation au débat sera faible. Si le gouvernement dit “le débat va aboutir à huit propositions qui seront débattues par l’Assemblée nationale“, et celle-ci pourra difficilement tout refuser, alors je pense que la participation sera importante. »

Rachel Knaebel

Photo : Acte VIII des gilets jaunes, samedi 5 janvier 2019, sur le Quai de Seine à Paris / © Serge d’Ignazio

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