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Pantouflage [3/3]

Être banquier et haut fonctionnaire : peut-on éviter les conflits d’intérêts au sommet de l’État ?

par Agnès Rousseaux -

Ils forment « l’élite » de la haute fonction publique : les inspecteurs des finances, sortis parmi les premiers de l’ENA, se destinent à une carrière au sein du ministère de Finances, à piloter la politique économique de la France. Sauf que… plus d’un tiers d’entre eux travaillent ou ont travaillé pour le secteur bancaire ! Leur plan de carrière préféré : des allers-retours entre Bercy et le secteur financier, en passant par les cabinets ministériels. Avec à la clé, de nombreux conflits d’intérêts potentiels. Pour mieux cerner cette réalité, nous avons retracé les parcours des 333 inspecteurs des finances des 40 dernières promotions. Troisième épisode de cette plongée interactive dans le corps d’État dont est issu Emmanuel Macron.

Lire les deux premiers épisodes de notre enquête :
- Ces énarques chargés de piloter la politique économique de la France qui préfèrent « pantoufler » dans les banques
- Inspecteurs des finances : une caste « d’élite » qui a pour mission principale de réduire les dépenses publiques

Plus d’un tiers des inspecteurs des finances, ces hauts fonctionnaires chargés de piloter la politique économique de la France, vont travailler dans le secteur bancaire à un moment donné de leur carrière professionnelle. Ils sont encore plus nombreux à œuvrer dans des cabinets politiques (130 sur 333), notamment au sein des ministères. Plus d’un inspecteur sur six cumule dans le temps fonctions politiques et passage par le secteur bancaire ! Et ils sont même une petite vingtaine à travailler dans des cabinets ministériels après avoir fait un petit tour par la finance. De quoi ouvrir la porte à de nombreux conflits d’intérêts.

Question déontologie, la règle est simple : pour éviter tout conflit d’intérêts, il est interdit à un fonctionnaire, dans un délai de trois ans, de partir travailler pour une entreprise qu’il a surveillée, avec laquelle il a conclu un contrat, ou sur laquelle il a donné des avis ou proposé des opérations à l’autorité pour laquelle il travaillait. Cela reste très peu contraignant. Et n’a pas empêché, par exemple, Bruno Bézard, ex-directeur du Trésor (2014-2016) et ex-directeur de l’Agence des participations de l’État (2007-2010), de rejoindre le fonds financier franco-chinois Cathay Capital en mai 2016. Un cas de pantouflage parmi les plus controversé de ces dernières années ! Et un potentiel conflit d’intérêt en arrière plan : ce fonds est abondé par de l’argent public, via la Banque publique d’investissement. Or Bruno Bézard était, à plusieurs titres, impliqué dans la surveillance de celle-ci.

Autre point problématique : ce fonds d’investissement a une implantation dans l’un des pires paradis fiscaux, les îles Caïmans. Mais tout cela n’a pas empêché l’ancien ministre des Finances, Michel Sapin, de décorer Bruno Bézard des insignes d’officier de l’ordre du mérite, quelques semaines plus tard ! En présence d’Emmanuel Macron, alors ministre de l’Économie, et de François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France... tous deux pantoufleurs émérites [1]. Qui ne semblent pas voir en quoi cela pose problème, tout comme une partie des commentateurs : « Ces mouvements croisés sont une façon d’oxygéner la haute administration française, commente l’éditorialiste François Lenglet sur RTL. Exactement comme les voyages à l’étranger qui permettent aux jeunes étudiants français de se confronter à d’autres cultures. » Ces pantouflages seraient donc plutôt « sains », selon lui, à condition de prévenir les conflits d’intérêts, « c’est-à-dire l’utilisation, au service du privé, d’informations obtenues dans le service public ». Nul doute que l’ancien directeur du Trésor, plus haut poste de l’administration française, ne détient aucune information sensible qu’il pourrait utiliser à mauvais escient...

Quand tous les pantouflages sont permis

Autre cas flagrant : François Pérol, ancien associé-gérant de la banque Rothschild, nommé secrétaire général adjoint de l’Elysée en 2007 par Nicolas Sarkozy, puis promu en 2009 patron du groupe Banque populaire - Caisses d’épargne (BPCE). Ce qui lui valut une plainte pour prise illégale d’intérêt, et un procès lors duquel la procureure a requis « une interdiction définitive d’exercer toute fonction publique ». Pour sa défense, François Pérol assure qu’il n’a joué qu’un petit rôle, se contentant d’informer le président Sarkozy sur le projet de fusion du groupe BPCE, qui était pilotée selon lui par Bercy, la Banque de France et le Trésor. Ce que contredisent certains témoignages des responsables de la banque. L’ex-président de la Caisse d’épargne, Bernard Comolet, a ainsi raconté lors de l’audience comment, lors d’une réunion à l’Élysée, Nicolas Sarkozy lui avait signifié sans équivoque le choix de François Pérol, lui rappelant au passage que l’État prêtait cinq milliards d’euros aux deux banques. « Une annonce sans appel », « présentée comme une décision ». La candidature fut validée par les deux banques quelques jours plus tard.

Fait aggravant, François Pérol a aussi « omis » de saisir la Commission de déontologie de la fonction publique. « Il aurait été préférable qu’elle donne son avis mais on manquait de temps », a justifié l’ex-secrétaire général de l’Elysée, Claude Guéant. François Pérol sera finalement relaxé en première instance. Le résultat du procès en appel – qui fera certainement jurisprudence sur les questions de pantouflage – est attendu pour le 30 juin prochain [2].

Ils sont d’ailleurs plusieurs à suivre ce parcours, passant de conseillers de l’Élysée à responsables de la BPCE : François Riahi, conseiller de Nicolas Sarkozy, en charge de la réforme de l’État et des finances publiques, devient directeur général adjoint en charge de la stratégie à BPCE. Julien Carmona, conseiller économique du Président Jacques Chirac en 2004, est embauché en 2007 comme directeur financier du groupe Caisse d’Épargne. Marguerite Bérard-Andrieu, conseillère de Nicolas Sarkozy à l’Élysée puis directrice de cabinet du ministre du Travail, devient directrice générale en charge des pôles « Finances, Stratégie, Juridique » à la BPCE.

Peut-on empêcher les conflits d’intérêt ?

Pour la première fois, en 2013, la notion de conflit d’intérêts a été défini par la loi relative à la transparence de la vie publique. Il s’agit de « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ». Il y a conflit d’intérêts « quand l’interférence est suffisamment forte pour soulever des doutes raisonnables » concernant la capacité du responsable public pour exercer ses fonctions « en toute objectivité », précise la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Crée en 2013, cette instance assure le contrôle déontologique concernant les anciens ministres et présidents d’exécutifs locaux, ainsi que le contrôle du patrimoine des responsables publics.

Plus ancienne, la Commission de déontologie de la fonction publique s’occupe de tous agents publics qui partent vers le secteur privé ou vers le « secteur public concurrentiel ». Elle s’assure de l’absence de prise illégale d’intérêt. C’est donc elle qui surveille la pantouflage. Cinq millions d’agents publics sont concernés par l’action de la Commission de déontologie, qui traite 4000 dossiers par an. Ses moyens ? Un secrétariat de cinq personnes, et une vingtaine de rapporteurs, qui n’exercent pas à temps plein pour la Commission.

Seuls 10% des dossiers, les plus sensibles, sont étudiés de manière collégiale par la Commission, qui traite aussi bien des inspecteurs des finances partant pantoufler dans une banque, que du jardinier municipal qui souhaite créer son entreprise de paysagiste. La Commission émet un avis d’incompatibilité (en cas de risque pénal) ou de compatibilité, qui peut être assorti de réserves (en cas de risque déontologique). Les avis de la Commission peuvent désormais être publics. Mais jusqu’à présent, cela ne s’est jamais fait. Ce qui pose problème : les futurs employeurs ne sont pas informés de ces réserves. Et le contrôle citoyen est inexistant.

« On applique la loi, on ne fait pas de la morale »

Que dit la Commission de déontologie lorsqu’un banquier revient travailler au ministère des Finances ? « Ce n’est pas dans les compétences de la Commission, ce n’est pas un sujet pour nous », nous explique Roland Peylet, son président. C’est à chaque responsable de service de veiller à l’absence de conflit d’intérêt manifeste. Une limite manifeste dans le contrôle des revolving doors ! « On applique la loi, on ne fait pas de la morale », poursuit Roland Peylet. Mais la loi est-elle adaptée ?

De son côté, l’IGF s’est doté d’une charte de déontologie en 2009 et une formation déontologie est désormais proposée aux nouveaux inspecteurs. Un inspecteur général des finances, Christophe Baulinet, a été nommé « référent interne » en la matière. Il est chargé d’apporter des conseils aux inspecteurs sur leurs projets professionnels et les questions déontologiques. Le dispositif semble relativement indolore. D’autant que le référent déontologie a lui-même expérimenté la pantouflage : adjoint au Directeur général de l’Énergie et des Matières premières de 2000 à 2003 au sein du ministère de l’Industrie, il enchaine ensuite jusqu’en 2007 au poste de Délégué général de la Fedem, lobby du secteur de l’extraction et de la production de minerais, minéraux et métaux. En 2009, il est nommé par le Conseil des ministres (gouvernement Fillon) président du conseil d’administration de l’Erap, établissement public qui gère des participations de L’État dans des entreprises des secteurs de l’énergie et des télécommunications... Sollicité, il n’a pas souhaité répondre à nos questions sur les logiques de pantouflage à l’IGF [3].

Agnès Rousseaux

L’infographie ci-dessous permet de visualiser l’ensemble des parcours des inspecteurs des finances (Cliquez sur l’image pour y accéder) :

Collecte des données : Thomas Clerget, Hélène Février, Bénédicte Weiss
Coordination : Agnès Rousseaux
Visualisation et traitement statistique : Philippe Rivière / Visionscarto

Dessin : ©Rodho

- Cette enquête a été réalisée en collaboration avec la rédaction du mensuel Alternatives économiques dans le cadre d’un projet commun de développement du journalisme d’investigation économique et social soutenu par la Fondation Charles Leopold Mayer.