La ferme fait trente hectares. Une bâtisse, un hangar en bon état et des prairies en bordure de forêt. « L’acheteur, M. Lainé, est chirurgien-dentiste. On a quatre autres candidats à l’achat », explique le conseiller technique à la vingtaine de personnes réunies [1]. Cet après-midi, ils vont décider de qui peut acheter la terre. Il faudra quelques heures pour délibérer et trancher, une trentaine de ventes vont être examinées. « Parfois, nous avons plus de dix candidats pour une même parcelle. »
Nous sommes dans les locaux de la Safer, en Charente-Maritime à Saintes. Le « comité technique » va commencer, la session a lieu en moyenne une fois par mois. L’assemblée se tient à huis clos. Tous ont signé une clause de confidentialité, aucun observateur n’est admis. Notre journaliste a bénéficié de la confiance de la Safer locale qui l’a autorisée à entrer à condition de signer également la clause de confidentialité.
Les Safer – Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, il en existe une par département – sont peu connues du grand public. Leur rôle d’arbitre des ventes les rend pourtant puissantes. Elles peuvent, une fois que la vente est conclue entre un vendeur et un acheteur [2], annuler la transaction et proposer un candidat à l’achat qui lui semble davantage porteur de l’intérêt général.
Qui siège au sein des Safer
Dans la salle, les tables ont été disposées en U. L’image zoomée du cadastre est projetée sur le mur. En bleu, la ferme à vendre. En jaune, la ferme d’un voisin, M. Rosière, qui est aussi l’un des candidats à l’achat. M. Rosière a pour l’instant quatre-vingt hectares et souhaiterait s’agrandir « pour que son fils puisse le rejoindre à la ferme ». Le conseiller technique développe ensuite le projet « M. et Mme Driand, 29 ans et 27 ans qui se portent candidats pour installer un élevage de vaches laitières ».
Qui sont les députés de ce petit Parlement ? Les agriculteurs, représentés par leurs syndicats. Mais aussi ceux qui accompagnent leurs projets d’installation, la Chambre d’agriculture locale, les assurances et les banques. On trouve d’autres acteurs de la vie rurale : le Conservatoire d’espaces naturels, l’association des chasseurs, l’association des maires, et le syndicat de la propriété rurale. Un élu du Conseil départemental et un élu du Conseil régional sont aussi autorisés à entrer et voter. Chaque structure égale une voix. Seul contre-pouvoir à l’assemblée, l’État.
« Les opérations menées par la Safer doivent être conformes à la réglementation », explique Philippe de Guénin, commissaire du gouvernement pour le ministère de l’Agriculture pour la région Nouvelle-Aquitaine. Avec son homologue du ministère des Finances, ils observent les décisions. Et disposent d’un droit de veto. « La Safer utilise son pouvoir, en échange nous exerçons une surveillance. En réalité, on se conseille, on s’écoute mutuellement. » [3] Quel type de cas peut poser problème ? « Récemment, nous avons eu affaire à un candidat souhaitant installer des panneaux photovoltaïques », confie Philippe Tuzelet, le directeur général de la Safer régionale. « Doit-on le favoriser ou non ? La Safer n’a pas su décider. » Philippe de Guénin tranche. Le projet de production d’énergie solaire est refusé. Produire l’alimentation est la priorité n°1, « dans une zone de bonne qualité agronomique ».
Depuis les années 2000, les Safer sont de plus en plus sollicitées. De nombreux agriculteurs partent en retraite – la moyenne d’âge des agriculteurs en 2018 atteint 51 ans (contre 40 ans pour la population active). Les ventes de biens agricoles sont plus nombreuses qu’avant. En 2018, 404 400 hectares de terre agricole (4044 km2) ont été vendus en France, avec 90 800 ventes. Deux ans plus tôt, on enregistre 10 000 transactions en moins, pour 357 900 hectares [4].
Un « gendarme du foncier » ?
« Mme Leblond veut s’installer en maraîchage et vendre localement, elle a 22 ans et vient de terminer un Brevet professionnel de responsable d’exploitation agricole... », reprend le technicien, qui présente enfin la dernière candidate : « Mme Vitello est une ancienne cadre du secteur bancaire en reconversion professionnelle. Elle porte un projet de maraîchage pour vendre localement également. Elle a 37 ans et a validé son diplôme pour avoir la capacité agricole. »
Le Président appelle maintenant à voter. Chacun choisit un seul candidat. Les mains se lèvent. Le projet de M. et Mme Driand l’emporte. On passe à une autre vente, il y en aura vingt-six en tout. Sur quoi les choix reposent-ils ? « Sur les critères les plus objectifs possibles », précise, un peu plus tard, Philippe Tuzelet.
La taille des fermes d’abord. Les élus orientent leurs décisions pour freiner les appétits capitalistes. « On ne peut cumuler les hectares à l’infini. » Philippe Tuzelet se réfère à la loi du « contrôle des structures » autorisant un nombre d’hectares maximum par ferme. Le plafond varie en fonction de la production agricole et du département. En Charente-Maritime par exemple, on ne peut travailler dans une ferme d’élevage qui dépasse 188 hectares, dans l’Orne, on ne peut étendre sa ferme céréalière au-delà de 140.
La valeur pour le territoire entre en compte. « On favorise les projets qui apportent de la valeur économique et de l’emploi », poursuit Philippe Tuzelet qui insiste sur la nécessaire « diversification des productions agricoles. » Les modes de production biologique et industriel sont-ils en compétition ? Pas sur les terres déjà cultivées en agriculture bio. « Depuis 2014, la loi impose à la Safer d’attribuer des terres bio en priorité à un agriculteur biologique », continue-t-il. La part de subjectivité propre à chaque élu joue enfin un rôle dans le choix, parfois délicat, de l’acheteur : « On vote pour les projets qui nous paraissent les plus méritants. »
Lorsque la Fédération des Safer est créée en 1960, elle répond à un besoin de répartition. L’objectif : faire justice pour éviter de démembrer des fermes viables et pour faciliter l’accès à la terre aux jeunes agriculteurs. « Aujourd’hui encore on évite les conflits fonciers en France », assure Emmanuel Hyest, le président national de la Safer.
Mais les décisions de la Safer sont très critiquées. Dans les campagnes, sa réputation de « gendarme du foncier » la dessert. Les agriculteurs voudraient pouvoir faire leurs affaires et acceptent mal ses interventions. D’autant qu’elles sont totalement opaques. Pour le monde extérieur, la Safer apparaît comme une forteresse.
Le secret comme règle
« Nous ne connaissons pas la teneur des échanges, nous n’avons aucun renseignement sur les débats mais seulement sur la décision prise », explique Thomas, un agriculteur en recherche de terres qui a été débouté. Pour lui, la démocratie de la Safer passe par plus de transparence. « Pourquoi ne peut-on pas s’inscrire pour assister à un comité technique comme on peut le faire dans un conseil municipal ? Qu’est-ce que la Safer aurait à cacher ? » On le sait, le mode de culture et l’usage des pesticides impactent la santé des riverains. Pourraient-ils assister au débat pour comprendre les motivations et le projet de leur futur voisin agriculteur ?
La proposition laisse le président Emmanuel Hyest dubitatif. « On ne peut pas ouvrir le comité technique aux citoyens... C’est la vie des individus qui est exposée ! Les informations financières des personnes doivent rester confidentielles. » Mais pour Thomas, « si uniquement les projets viables sont examinés, on n’est pas obligés de rendre publiques les informations financières des candidats. » Le paysan s’interroge aussi sur la légitimité du vote de certains. « Que fait le Crédit agricole ? Il a le pouvoir de financer ou non un projet agricole. Pourquoi vote-t-il, une seconde fois, au comité technique de la Safer ? C’est à nous, agriculteurs, de décider de l’avenir des terres. »
Dans une grande loi foncière envisagée pour 2021 – le calendrier du vote reste inconnu à ce jour – il est question d’étendre la mission de la Safer aux ventes de terre via les parts de société, qui se sont considérablement développées dans les dernières années [5]. La réforme ne prévoit pas de modifier la gouvernance de la Safer ni de lever le voile sur son difficile exercice. Pourtant si les gouvernements futurs ambitionnent de « faire muter notre agriculture » et d’« atteindre 50% d’exploitations en agroécologies en 2040 » comme le propose la convention citoyenne pour le climat (alors que la surface cultivée en bio approche péniblement des 10 %), il faudra bien aussi revoir le modèle d’attribution des terres.
Lucile Leclair