Accaparement de terres

La loi sur l’accès au foncier agricole n’empêchera pas la création de « fermes gigantesques »

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Qui possède les terres agricoles en France ? De moins en moins d’agriculteurs, et de plus en plus de sociétés, parfois étrangères, échappant à tout contrôle. Une proposition de loi promet de lutter contre ce phénomène.

Une loi d’urgence pour stopper les dérives de l’agrandissement agricole démesuré via les sociétés. C’est ainsi que le député LREM des Hautes-Pyrénées Jean-Bernard Sempastous présente le texte examiné à l’Assemblée nationale à partir du 25 mai. Présenté par la majorité, le texte devrait devenir loi [1]. Or, si les intentions sont bonnes, les dispositions prévues restent peu restrictives. D’aucuns craignent donc que les investisseurs puissent continuer, en toute impunité, à concentrer le foncier agricole, aux dépens des agriculteurs.

Pour le moment, l’entrée d’un investisseur non exploitant dans une société agricole n’est pas contrôlé. « Nous avons en France une politique forte sur la gestion de la propriété de la terre agricole, mais pas, ou presque pas, sur les parts de sociétés qui permettent d’exercer un pouvoir indirect sur cette terre, explique François Collart-Dutilleul, professeur émérite de droit. Réunies entre les mêmes mains, ces parts de sociétés conduisent à l’accaparement et à la concentration excessive des terres agricoles [2]. »

« On se retrouve avec de nouvelles seigneuries paysannes »

Actuellement, toute création ou agrandissement d’une entreprise agricole est soumise au contrôle des Safer (Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural), dès lors que l’entreprise en question prévoit d’exploiter une surface qui dépasse un certain seuil [3]. Les Safer contrôlent ainsi la propriété, et des services départementaux de l’État surveillent les exploitations. Cette régulation des transferts de propriété agricole est censée garantir un équilibre entre agrandissement raisonnable et installation de jeunes paysans ou de nouveaux projets. Problème : seuls les exploitants agricoles sont contrôlés, et pas les financiers, ni les investisseurs non exploitants. Par exemple, aucune de ces instances ne regardera si un actionnaire ou une société possède des parts dans une exploitation candidate pour acquérir des terres mises en vente, et si ce fonds possède déjà, par ses participations multiples, une surface importante de terrains.

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« Il y a un contournement des dispositifs de contrôles, résume Jean-Bernard Sempastous, puisque les cessions des parts sociales ne passent ni par les Safer, ni par les contrôles des structures. » « Ces outils ont été conçus pour contrôler des hectares, pas des parts sociales, analyse Cécile Muret, de la Confédération paysanne. Or, il y a de plus en plus de sociétés dans le domaine agricole. » Depuis dix ans, « elles gagnent du terrain, précise Robert Levesque Président de l’association Agter (Améliorer la gouvernance de la terre, de l’eau et des ressources naturelles). Elles exploitent aujourd’hui 3 millions d’hectares, c’est deux fois plus qu’il y a quinze ans. »

Les plus gros accapareurs sont des agriculteurs français qui créent leurs propres sociétés pour agrandir des exploitations déjà immenses. « On se retrouve avec de nouvelles seigneuries paysannes », déplore Cécile Muret. À ces accapareurs paysans s’ajoutent les financiers, pour qui la possession de foncier agricole est un placement sûr, notamment dans les secteurs des grandes cultures et des vignes, ainsi que les coopératives agricoles qui créent des filiales pour contrôler la terre, et ainsi sécuriser leurs approvisionnements.

Des modes de calcul qui « vont générer de la confusion, et des fermes gigantesques »

En plus d’un accès inégal à la terre, la concentration excessive des exploitations « conduit souvent à la monoculture et à des pratiques agricoles qui appauvrissent les sols. La diversité des productions et la souveraineté alimentaire en pâtissent, avec des conséquences non négligeables sur la biodiversité », décrit la proposition de loi de Jean-Bernard Sempastous. Ce mode de production est contraire aux exigences de transitions écologiques. Mais la proposition de loi du député permettra-t-elle de lutte contre ces divers problèmes ? Rien n’est moins sûr.

Lire aussi : La moitié des fermes en agroécologie en 2040 : mais qui va décider de leur attribuer des terres ?

« L’intérêt de la proposition de loi, c’est de mettre en place un système d’autorisation et de refus de cessions de parts sociales », avance Robert Levesque. Ces dossiers seront examinés par les Safer et tranchés par les préfets. « Le problème, c’est que le seuil mis en place pour déclencher une obligation d’autorisation est tellement haut que c’est en réalité une occasion manquée de contrôler quoi que ce soit. » Il y aurait donc un seuil, calculé en nombre d’hectares, pour les exploitations individuelles et un seuil pour le marché des parts sociétaires. Le député propose que le seuil pour les cessions de parts dans une société nécessitant une autorisation soit trois fois plus élevé que celui fixé pour une simple exploitation. Ces calculs différenciés « vont générer de la confusion, et des fermes gigantesques », craint Cécile Muret. Elle cite l’exemple de la Bourgogne-Franche-Comté où le seuil de déclenchement d’un contrôle se situe pour le moment à 220 ha par actif. « S’il y a trois actifs, on va attendre qu’ils atteignent 660 ha pour intervenir ? » C’est-à-dire dix fois la surface moyenne des exploitations françaises, comprise entre 60 et 90 hectares [4].

95 % des exploitations sous les radars

« Le cas de l’Île-de-France illustre très bien la situation, note la coalition foncière, ensemble d’associations mobilisées autour de cette question du contrôle du fait sociétaire [5]. Un couple d’agriculteurs en grandes cultures pourra atteindre 786 ha sans faire l’objet d’un contrôle. Ces agrandissements excessifs empêchent la reconstitution de la ceinture maraîchère et fruitière de Paris, empêchent la relocalisation de la production alimentaire des franciliens, empêchent un accroissement de la valeur ajoutée par hectare en Île-de-France. »

« En proposant de ne contrôler que ceux et celles qui dépassent le seuil d’agrandissement excessif, la proposition de loi ne s’intéresse qu’aux aberrations, déplore Robert Levesque. 95 % des unités de production sont en deçà du seuil d’agrandissement excessif prévu par cette proposition de loi. Seuls les 5 % les plus grandes seraient contrôlées. » D’après François Collart-Dutilleul, « ce nouveau seuil plus élevé établit une discrimination en faveur de l’agriculture en société(s). Or cette discrimination, qui élargit les mailles pour les seules sociétés, ne repose sur aucun critère objectif ».

« Certains trouvent ce seuil trop haut, d’autres le jugent trop bas. Nous avons essayé de contenter tout le monde », répond Jean-Bernard Sempastous ajoutant qu’il ne s’agit pas vraiment d’un seuil « mais plutôt d’un nouveau dispositif qui permet de contrôler les sociétés qui ne sont pas vertueuses ». « On va créer un appel d’air au montage de sociétés pour éviter d’avoir à faire aux contrôles des structures. C’est vraiment totalement hypocrite », pense Cécile Muret.

Des dérogations pour les gros accapareurs ?

La coalition foncière aurait préféré que ce soit la proposition de loi déposée par le député socialiste Dominique Potier qui soit discutée. Travaillant sur le sujet depuis de nombreuses années, il proposait un seuil de contrôle similaire pour les exploitants et pour les personnes détenant des parts sociales. « Là, les seuils fixés sont trois fois plus élevés que les seuils qui existent déjà et en plus, une dérogation est prévue pour pouvoir dépasser ce seuil déjà très élevé. », déplore-t-il. Il sera en effet envisageable d’autoriser un agrandissement « significatif » (c’est à dire au-delà du seuil) « si le projet est bénéfique au territoire » détaille Jean-Bernard Sempastous. « Si la cession porte atteinte au territoire, l’autorisation pourra être refusée ou conditionnée à des compensations », vente ou location d’une surface à un agriculteur qui s’installe par exemple.

« Les critères donnant droit à une dérogation ne sont pas très solides, pense Dominique Potier. Tout projet d’agrandissement peut se vanter de créer de l’emploi ou de dynamiser l’économie locale. » Prenons le groupe chinois Reward, connu pour s’être emparé de terres céréalières en France (1700 hectares dans l’Indre et 900 hectares dans l’Allier), « il aurait pu argumenter que son projet contribuait au développement du territoire au regard notamment des emplois créés et de la performance économique des sociétés concernées », cite Alessandra Kirsch, directrice des études du cabinet d’expertise Agriculture stratégies. Interrogé sur ce manque de précision, Jean-Bernard Sempastous promet que ce sera fait via les décrets.

Quels moyens pour contrôler les accapareurs ?

Autre problème : les demandes d’autorisation d’agrandissements « excessifs » pourraient être acceptées si les autorités administratives ne répondent pas dans un certain délai (qui reste à définir). Selon la coalition foncière « l’État sera souvent tenté de laisser passer les délais et donc de donner des blancs-seings à des situations "excessives" ». « Avec cette absence de réponse qui vaut acceptation, neuf projets sur dix échapperont au dispositif de contrôle », analyse le juriste François Collart-Dutilleul. Il espère que le délai défini lors des discussions à l’Assemblée nationale sera suffisamment long pour que le contrôle soit efficace.

L’hyper concentration de terres aux mains d’une « élite » n’épargne aucun pays européen

« On a prévu de bien faire respecter la loi, rassure Jean-Bernard Sempastous. Si les gens ne respectent pas le cahier des charges fixé par le comité technique de la Safer en échange de leur droit de s’agrandir au-delà du seuil, il y aura une annulation des sessions, ainsi que de l’autorisation d’exploiter. On réfléchit d’ailleurs à un amendement pour accentuer les sanctions. » Le député compte sur les salariés des Safer et les agents territoriaux des DDT pour effectuer ces contrôles, avec l’appui des organisations professionnelles. Il se dit « confiant ».

Ce n’est pas le cas de Robert Levesque. « On peut craindre que les DDT n’aient pas les moyens de suivre ces dossiers. Déjà, le contrôle des structures est appliqué de manière très inégale selon les départements. Il risque d’y avoir beaucoup de laissez-passer. » Une fois que les agrandissements seront faits, ce sera très compliqué de revenir en arrière, craint le président d’Agter. C’est pourquoi la coalition foncière propose de supprimer ces dérogations. « Ce n’est pas une bonne méthode pour limiter la concentration. »

Le phénomène de l’accaparement via les entreprises de travaux agricoles se développe à grande vitesse en France

L’autre grand reproche fait à la proposition de loi, c’est l’omission de l’accaparement via l’usage des terres. On peut en effet accaparer la terre agricole sans la posséder. Comment ? « Il faut distinguer les propriétaires du foncier, et les propriétaires de l’unité de production, c’est à dire les entreprises qui exploitent la terre, explique Robert Levesque. Prenons l’exemple de l’Ukraine : on a des exploitations de dizaines de milliers d’hectares, mais les exploitants ne possèdent pas le foncier. Ils le louent par parcelles de 4 ha à des petits propriétaires. »

Dans ce cas, ceux qui ont le pouvoir sur la terre, ce sont ceux qui l’utilisent. Ils peuvent décider de raser des arbres, combler les fossés, utiliser engrais et pesticides, exporter la totalité de ce qu’ils produisent. Si l’on est loin des concentrations foncières ukrainiennes, le phénomène de l’accaparement via les entreprises de travaux agricoles – qui exploitent la terre sans la posséder – se développe à grande vitesse en France, à mesure que les fermes disparaissent. Entre 1988 et 2016, le nombre de fermes a été divisé par plus de deux : on est passé de plus d’un million à moins de 500 000.

Avec le départ en retraite de plus de 150 000 paysans dans les dix prochaines années, le phénomène de concentration via le travail délégué devrait encore s’accentuer. De quoi s’agit-il ? Imaginons un agriculteur qui arrête de travailler : il transmet sa ferme à ses enfants qui ne sont pas actifs sur la ferme et qui confient donc l’ensemble des travaux à une entreprise spécialisée. Ce ne sont plus les propriétaires qui sont exploitants, ils délèguent les travaux. Cette forme de sous-traitance permet aux propriétaires de contourner le fermage – la location de l’exploitation à un agriculteur – et de conserver les aides de la PAC (Politique agricole commune), le tout en percevant un loyer plus élevé que celui qu’aurait versé un exploitant.

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Du côté des entreprises de travaux agricoles, cela leur permet d’augmenter sans cesse leurs surfaces, en s’étalant sur toujours plus d’exploitations, et de faire ainsi d’importantes économies d’échelle. « Elles mettent en place des systèmes de production très simplifiés, pour des gains de productivité importants, explique Robert Levesque. En 2010 déjà, 10 % des exploitations de grandes cultures faisaient appel à ces entreprises pour l’ensemble des travaux agricoles. »

Le travail délégué (ou travail à façon) a toujours existé dans les campagnes : untel possède une pelleteuse et se fait donc payer par son voisin pour venir creuser une tranchée chez lui. C’est en quelque sorte de la prestation de service. Mais le volume de ces activités prestées restait marginal. Ce n’est plus le cas. En France, le volume de terres agricoles qui ne sont plus jamais foulées par leurs exploitants ne cesse d’augmenter. « Au départ Jean-Bernard Sempastous avait porté cette question du travail délégué, souligne Cécile Muret. Puis cela a disparu. C’est pourtant fondamental. C’est le bras armé du montage sociétaire. Cela porte atteinte au statut du fermage. »

Comment feront les salariés de la Safer pour aller enquêter sur des sociétés basées en Chine ou même au Luxembourg ?

« Il n’y avait pas de consensus sur ce point au sein du monde agricole », avance Jean-Bernard Sempastous, qui « regrette » d’avoir abandonné le sujet. « Les libéraux de la FNSEA n’en veulent pas », tranche Cécile Muret. « Ce n’est pas un sujet facile, concède François Collart-Dutilleul. Mais cette absence du travail délégué dans la proposition de loi, c’est un gros manque. Ils ont court-circuité les discussions sur le sujet, comme s’il n’existait pas et n’avait pas d’impact sur la terre agricole. »

« Il n’y a rien sur les investisseurs étrangers », regrette par ailleurs Dominique Potier. « Comment savoir si un investisseur étranger n’a pas déjà le contrôle d’une surface importante de terres agricoles en France, via des sociétés écrans localisées dans son autre pays ? » Interrogé, Jean-Bernard Sempastous assure que tous les sociétaires seront contrôlés, étrangers ou pas. En théorie. « Mais dans la pratique, comment feront les salariés de la Safer pour aller enquêter sur des sociétés basées en Chine ou même au Luxembourg ? Vont-elles payer des cabinets spécialisés pour le faire ? C’est peu probable », rétorque François Collart-Dutilleul. À notre connaissance, aucun budget additionnel n’a été prévu dans la loi pour que telles investigations soient menées.

Si rien n’est ajouté sur ce point des sociétés étrangères lors des discussions à l’Assemblée, on risque de voir des investisseurs français domicilier des sociétés à l’étranger pour pouvoir accaparer du foncier en toute impunité. « Il faudrait que toute acquisition de terre agricole soit soumise à l’autorisation du ministre de l’Économie », propose François Collart-Dutilleul. L’équipe du député juge l’idée « intéressante », mais n’envisage pas de l’introduire dans le texte de loi. « Dans les décrets, peut-être ».

Dominique Potier, dont aucun des 17 amendements n’a été accepté lors des commissions qui ont examiné la proposition de loi, estime que « les accapareurs ont de quoi se réjouir ». De leur côté, le principal syndicat agricole, la FNSEA, et les chambres d’agriculture soutiennent le texte de Jean-Bernard Sempastous et appellent les autres députés « à un large consensus sur [sa] proposition ».

Nolwenn Weiler

Photo : © Nolwenn Weiler

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