Justice

A la Cour nationale du droit d’asile, 28 jours de grève contre les ravages de la « politique du chiffre »

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Le droit d’asile est au cœur du débat politique actuel, mais il est peu question des hommes et des femmes en charge de l’appliquer. Pourtant, chaque jour, les rapporteurs de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) instruisent les dossiers de personnes souhaitant obtenir le statut de réfugié en France. De leur analyse peut dépendre une vie. Mais la précarité de leur statut, le raccourcissement des délais et la politique du chiffre constituent autant de points noirs d’une politique d’asile qui n’est plus digne d’un pays comme la France. Alors qu’ils ont mené une grève d’un mois et que leurs conditions de travail vont empirer à cause de la nouvelle loi sur l’asile et l’immigration, Basta ! est allé à leur rencontre.

Cette famille albanaise risque-t-elle vraiment d’être persécutée dans son pays pour avoir dénoncé des faits de corruption ? Ce jeune Guinéen a-t-il effectivement été torturé après avoir participé à une manifestation de l’opposition ? Comment faire, en moins d’une journée, pour analyser de manière rigoureuse les risques encourus dans son pays d’origine par une personne qui demande l’asile en France ? Ces questions, Camille, Valentine, Arkady, Sophie ou Yasmina se les posent chaque matin, en arrivant au bureau et en ouvrant les dossiers qui racontent chacune de ces histoires d’exil. Comme leurs 215 collègues, ils sont rapporteurs à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), installée dans un grand bâtiment moderne à Montreuil, en lisière de l’Est-parisien. La CNDA examine en appel, pour tout le territoire national, les recours des demandeurs d’asile dont les dossiers ont été refusés, en première instance, par l’Office français pour les réfugiés et apatrides (Ofpra).

« L’enjeu, c’est la vie des gens »

Pour chaque dossier, les rapporteurs doivent étudier les motifs de la demande, analyser différentes pièces comme l’entretien réalisé devant l’Ofpra, ou les arguments du recours formulé par le demandeur d’asile. Ils doivent aussi, et surtout, se pencher sur son pays d’origine : en fonction de ses orientations politiques, de ses activités, de son groupe ethnique ou encore de ses préférence sexuelles, que risque cette personne en cas de retour ? Tel groupe est-il l’objet de persécutions dans telle région de tel pays ? La manifestation ou les affrontements dans lesquels le demandeur dit avoir été pris, ont-ils bien eu lieu ? Ces faits relèvent-ils du droit d’asile ?

Manifestation des agents de la CNDA devant le Conseil d’État (Source : @CNDAenlutte / Twitter).

Leur travail d’analyse juridique et géopolitique, à la fois décisif et minutieux, débouche sur la rédaction d’un rapport, que le rapporteur lit ensuite devant les juges, le demandeur d’asile et son avocat le jour de l’audience. « Là, tu es confronté à la réalité. Quand tu n’as pas eu le temps de tout vérifier, et que tu es face au demandeur d’asile, c’est horrible », alerte Valentine, rapporteure depuis six ans. Confrontés à cette immense responsabilité sans bénéficier des moyens adaptés, ils évoquent le stress et l’angoisse, parfois jusqu’à en perdre le sommeil. « L’enjeu, c’est la vie des gens, insiste Arkady, rapporteur depuis 2014. Un juge peut aller, par exemple, jusqu’à contester la nationalité d’une personne. Ce n’est pas rien. »

Une forme de « travail à la chaîne »

Chaque rapporteur doit traiter 325 dossiers dans l’année. Soit, en théorie, près d’un et demi à boucler par journée de travail effective. Avant même la réforme actuelle, la pression est déjà permanente [1]. « Ce qui nous manque avant tout, c’est le temps, explique Arkady, membre du Sipce, un syndicat affilié à l’Unsa Justice [2]. Si on prend du retard, on se retrouve à travailler les soirs et les week-end. » « Malgré mon expérience, j’ai de moins en moins d’avance sur mes dossiers, confirme Valentine, qui fait partie du même syndicat. Dans les faits, pour tenir mes délais je dois traiter au moins deux dossiers par jour. »

Les agents décrivent la CNDA comme une « grosse machine », dont les process d’organisation quasi-industriels évoquent une forme de « travail à la chaîne ». Cette « optimisation » entraîne la déshumanisation d’une justice censée étudier des situations difficiles, protéger des humains aux vies complexes et brisées. Les comptes-rendus annuels font la part belle aux volumes d’activité, ratios et courbes, avec une attention particulière au nombre de jugements et au délai de traitement des dossiers. En 2017, la cour a produit près de 48 000 décisions, accordant une protection à 16,8% des demandeurs, soit un total de 8000 personnes [3]. En moyenne, un dossier est jugé en « cinq mois et six jours ». Un délai déjà très court, qui sera encore réduit avec la loi en cours d’examen. Ces ratios de productivité feraient presque oublier que, derrière les chiffres, se joue le destin de milliers de personnes.

Un mouvement de grève de 28 jours

« C’est une bonne chose de tenir les comptes, concède Yasmina, mais il ne faut pas que cela devienne une fin en soi. » Fragilisés par la réforme de 2015, qui s’était traduite par un premier raccourcissement – « déjà irréaliste » – des délais, et par la création d’une « procédure accélérée » de cinq semaines sur certains dossiers, les agents de la cour ont reçu la nouvelle loi asile et immigration portée par le ministre de l’Intérieur Gérard Collomb comme un coup de grâce. Cette loi prévoit par exemple de raccourcir de 30 à 15 jours le délai pour déposer un recours devant la CNDA, et la limitation à six mois du temps de traitement d’un dossier, de son dépôt initial à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), jusqu’à une éventuelle décision de la CNDA (lire notre article ici). Les demandeurs d’asile n’auront, par ailleurs, plus que 90 jours après leur entrée en France pour déposer leur première demande devant l’Ofpra, sous peine de passer en « procédure accélérée ».

Source : @CNDAenlutte / Twitter

Pour protester contre la dégradation des conditions d’exercice de leurs missions et la future loi qui les aggravera encore davantage, les rapporteurs et les secrétaires d’audience de la cour ont mené une grève de 28 jours, de mi-février à mi-mars. Après les avocats et la quasi-intégralité des associations du secteur, les agents assurant le fonctionnement de l’un des principaux centres institutionnels du système d’asile français ont ainsi marqué à leur tour leur refus de l’actuelle politique gouvernementale. « Le but est de faire du chiffre, contestent unanimement Yasmina* et Sophie*, toutes deux trentenaires et rapporteures à la cour. Et de montrer qu’ils agissent sur l’immigration. Mais cette politique n’est pas digne de la France. » Le mouvement a pris pour emblème une feuille rose ornée d’un code-barre, sur le modèle des chemises en carton renfermant les dossiers qui arrivent sur le bureau des rapporteurs.

« La cour s’est enfermée dans une logique comptable »

Le fonctionnement actuel de la CNDA, auquel les grévistes ont opposé une dizaine de propositions précises, est une illustration des effets concrets des politiques d’asile menées ces dernières années sur les conditions d’examen des dossiers. « La cour s’est enfermée dans une logique comptable de l’asile, qui fait primer le raccourcissement des délais de jugement sur la qualité des décisions rendues et de l’instruction des demandes, dénonce l’intersyndicale dans son préavis. Cette logique du chiffre, qui l’on retrouve dans le projet de loi "pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif" (...), dévoie les missions des agents de la cour et les contraint à travailler dans des conditions dégradées. »

« Nous portons, au contraire, un véritable projet de juridiction », explique Nathan, rapporteur et l’un des secrétaires du Sipce, le syndicat majoritaire à la cour qui compose l’intersyndicale avec la CGT et Force ouvrière. Créée en 2009, en pleine Révision générale des politiques publiques initiée par Nicolas Sarkozy, la CNDA, qui dépend du Conseil d’État, est une juridiction récente dont les modes de fonctionnement ont été alignés sur les standards du néo-management. Productivité optimale et économie de moyens y sont les maîtres mots, pour traiter ce que les pouvoirs publics appellent un « contentieux de masse », à savoir le droit d’asile, en forte augmentation ces dernières années [4].

Des juges peu professionnalisés

Le déroulement des audiences, à flux tendu, évoque lui-même davantage l’univers industriel que celui d’une Justice réellement soucieuse de la qualité de ses décisions. Une « audience » classique est en fait une journée complète durant laquelle pas moins de treize demandeurs d’asile se succèdent devant une formation de jugement collégiale, composée d’un magistrat professionnel (qui la préside) et de deux assesseurs, issus pour l’un du Haut commissariat des Nations-unies pour les réfugiés (UNHCR), pour l’autre du Conseil d’État. Le tribunal est complété du rapporteur, du secrétaire d’audience, si nécessaire d’un interprète. Autant de « dossiers », et surtout de destins humains, à trancher dans le même laps de temps, puisque les délibérations se déroulent dans la foulée des auditions. A la CNDA, dix-neuf salles tournent ainsi en permanence, pour 3600 audiences annuelles et près de 50 000 décisions rendues.

Sur les murs de la CNDA, pendant la grève. (© TC)

Or, les rapporteurs constatent la difficulté de nombreux juges à appréhender les dossiers, à poser les bonnes questions, parfois même à motiver leurs décisions sur le plan juridique. « Comme tous les juges n’exercent pas en permanence, ils ne connaissent pas assez bien le droit d’asile, estime Yasmina, avocate jusqu’à son entrée à la cour. D’autant plus qu’il s’agit d’un domaine qui évolue en permanence. » Sa collègue Sophie, rapporteure depuis trois ans, va dans le même sens : « Les magistrats n’ont pas toujours les bons réflexes, notamment parce qu’ils n’ont pas obligation de se former. Cela fait partie de ce que notre mouvement réclame. »

« Parce que le juge doit apprécier les situations des requérants au regard de la situation géopolitique de leurs pays d’origine », et réaliser « un suivi régulier de ces pays, (...) l’existence de magistrats spécialisés est gage d’efficacité pour les justiciables et de cohérence de la jurisprudence », constatait en 2010 un rapport du Sénat consacré à la CNDA. Sept ans plus tard, une grande majorité des juges servant à la cour restent des vacataires issus de tribunaux administratifs ou judiciaires classiques. Sur environ 140 magistrats intervenant à la cour (et autant d’assesseurs), seuls une quinzaine de magistrats spécialisés y sont affectés de manière permanente [5].

Une justice ethnocentrée ?

Les questions liées au jugement sont aussi renforcées par la montée en puissance de procédures dérogatoires. D’abord, celle du jugement « par ordonnance », utilisé pour rejeter sans audience un recours tardif ou qui ne comporterait pas d’éléments considérés comme suffisamment « sérieux ». Ensuite, celle du « juge unique », de plus en plus fréquente et qui permet d’organiser des audiences avec un seul magistrat au lieu de trois, après une instruction accélérée. Les possibilités de recours à cette procédure doivent être accrues par la réforme en cours. A elles deux, ces procédures « expresses » représentent déjà plus de 50% des décisions prises par la cour. Elles lui permettent de prendre davantage de décisions sur un temps plus court, mais dans des conditions encore plus dégradées pour le demandeur d’asile.

Reconduction de la grève en assemblée générale, le 13 février 2018 (Source : @CNDAenlutte / Twitter).

Un autre aspect concentre les critiques : peu au fait des réalités du terrain, certains juges verseraient facilement dans l’ethnocentrisme. « Les membres de la formation de jugement peuvent être déconnectés des réalités. Il faudrait, par exemple, qu’ils aient un bagage en anthropologie ou en sociologie », relève Valentine. Peu outillés pour comprendre le contexte de certains pays, les juges recalent parfois un peu vite les demandeurs, toujours suspectés de chercher à « truquer » la réalité. « Dans certains pays, le mot "oncle" est une marque de respect, qui peut très bien s’appliquer à un cousin éloigné, illustre la rapporteure. Si un demandeur d’asile évoque un oncle puis, un peu plus tard, en parle comme d’un cousin, on va lui reprocher une contradiction. Cela suffit à attirer la suspicion sur son dossier. De même, au Congo ou en Guinée, les adoptions au sein d’une même fratrie sont fréquentes, même si les parents ne sont pas morts. » Les rapporteurs demandent eux-aussi à bénéficier d’un véritable plan de formation, notamment sur la jurisprudence et l’actualité géopolitique.

Les rapporteurs, experts sans statut

« Les rapporteurs sont les vrais experts du dossier, juge Yasmina. Nous les suivons du début jusqu’à la fin. » Le rôle des rapporteurs ne s’arrête pas à l’instruction et à la lecture des rapports. Ils sont aussi présents durant les délibérations, sans droit à la prise de parole même si dans les faits, les juges se tournent parfois vers leur expertise : « Nous sommes là pour recadrer les choses », constate Camille*, une autre rapporteure expérimentée. Bien que signées par les magistrats, les décisions elles-mêmes sont intégralement rédigées par les rapporteurs. « Tout le monde se repose sur nous, confirme Sophie. Parfois les juges ne disent que "rejet", ou "exclusion". Nous devons alors nous débrouiller pour rédiger les décisions avec des arguments juridiques, de telle sorte qu’elles ne soient pas attaquables en cassation. »

Dans les juridictions administratives « classiques », les rapporteurs publics sont des magistrats. Un statut qui consacre non seulement leurs qualifications, leur expertise juridique et leur indépendance, mais confère aussi une autorité particulière à leur travail. Comme pour les rapporteurs de la CNDA, celle-ci est exposée dans un rapport présenté en ouverture de l’audience.

Manifestation des agents de la CNDA devant le Conseil d’État. (© TC)

Au contraire, à la Cour nationale du droit d’asile, les rapporteurs n’ont pas de statut spécifique. Selon les chiffres du début de l’année 2018, 87% sont même des contractuels – ils n’ont donc pas le statut de fonctionnaire –, dont une grande partie en contrat à durée déterminée. Avant d’espérer un CDI, ils doivent d’abord en passer par deux CDD de trois ans. Conséquence, outre la précarité, cette situation affaiblit le poids de leur expertise dans les jugements. « Parfois, nos éléments sont balayés sans raison claire », illustre Leïla*, rapporteure à la cour depuis quatre ans. Les rapporteurs en tirent là encore le sentiment d’une justice dysfonctionnelle, privilégiant l’abattage sur la qualité du travail, et donc sur la justesse des décisions.

Quand le turnover réduit les coûts

La situation des rapporteurs est aussi à rapprocher des objectifs d’économies budgétaires affichés à tous les étages de l’administration. Elle permet, en particulier, de basculer un maximum de tâches potentiellement dévolues à des magistrats sur des salariés bien moins rémunérés, tout en étant particulièrement productifs. Souvent issus d’un master de droit ou d’un institut d’études politiques, recrutés avant la trentaine suite à une ou deux expériences professionnelles : le profil-type des rapporteurs, qui sont en grande majorité des femmes, est très marqué. Combinant la jeunesse avec un haut niveau de qualification, donc avec des possibilités d’évolution professionnelle importantes, ce profil prédispose à accepter des charges de travail conséquentes, mais au prix d’un turnover considérable. Selon les syndicats, qui affirment tenir cette information de la direction, un rapporteur resterait en moyenne moins de deux ans à la cour.

Ce turnover, qui se traduit par des recrutements fréquents, ne fait-il pas lui-même partie du modèle de gestion du personnel en vigueur à la cour ? Dans le secteur privé, de grandes sociétés de conseil n’hésitent pas à s’en servir pour réduire leurs coûts, malgré les effets pervers d’une telle politique, qui empêche par exemple de capitaliser l’expérience des salariés. En remplaçant en permanence les rapporteurs sur le départ par de nouveaux candidats, il contribue à maintenir les salaires au plus bas. Durant les trois premières années, un rapporteur gagnait, avant la grève du mois de février, 1780 euros nets par mois, avant d’être augmenté de 300 euros lors du premier renouvellement de CDD, puis encore de la même somme après six années passées à la cour, à la signature du CDI.

Un projet de juridiction alternatif

« Dans le fond, la cour n’est pas considérée comme une juridiction "noble", analyse Valentine. Nous avons rencontré plusieurs ministères. Leur seule préoccupation est de réduire les délais de l’asile, notamment ce qu’ils appellent les "délais interstitiels". En somme, on veut traiter les dossiers au plus vite, et pour que cela coûte le moins cher possible. » Avec la réduction à quinze jours du délai de recours entre l’Ofpra et la CNDA prévu par le projet de loi Collomb, « ils cherchent tout simplement à ce que les gens ne puissent plus déposer de recours », juge Sophie. « L’objectif final, avance Nathan, est d’expulser le plus vite possible. » Une vision bien loin des valeurs humanistes que le gouvernement persiste à afficher, alors que l’ensemble des acteurs de l’asile dénonce un recul sans précédent de ce droit fondamental.

Manifestation des agents de la CNDA devant le Conseil d’État. (© TC)

A l’inverse, les agents de la CNDA tentent de mettre en avant un « projet de juridiction » alternatif, exposé dans un document rédigé par l’intersyndicale. Le projet vise, selon ses auteurs, à garantir le respect du droit à un procès équitable, ainsi que la « qualité des décisions rendues » par la cour. Ils proposent en particulier la création d’une corps spécifique de « rapporteurs de la CNDA », et leur intégration à la formation de jugement en lieu et place des assesseurs du Conseil d’État, dont les qualifications en matière d’asile font souvent l’objet de critiques. L’attribution du statut de greffiers aux secrétaires d’audience fait également partie des revendications portées par le mouvement, de même qu’une réduction générale des charges de travail.

Fin de la grève, mais pas de la lutte ?

Ces propositions, comme les 28 jours de grève menés par les salariés, n’auront pas suffi à faire plier la direction et le gouvernement, qui ont très bien su jouer la montre. Sous la pression financière, la grève a commencé à s’effilocher, et les agents ont finalement voté la signature d’un accord de sortie de grève, intervenue le 12 mars, sans satisfaire les principales revendications. « L’accord a été signé sous la contrainte », constate Nathan, du Sipce. « Ce n’est absolument pas ce que nous souhaitions, confirme à l’unisson sa collègue Eva, de Force ouvrière. Nous voulions une déprécarisation, nous avons obtenu de l’argent. Ainsi qu’un certain nombres de choses très basiques, qui auraient dû passer par le dialogue social, inexistant à la cour. »

[Cliquer pour agrandir les planches] Illustrations publiées par les salariés mobilisés, sur le compte twitter @CNDAenlutte (© Chlorys / Sylméa)

Parmi les éléments lâchés par le Conseil d’État et la direction, sous l’œil attentif du gouvernement, une augmentation mensuelle de 100 euros bruts dès la première année de contrat – portée à 125 à partir de la seconde –, la mise à jour d’une note de service sur les décharges de travail en cas d’absence, ou encore la « mise en place d’un dispositif de soutien psychologique à destination des agents ». « Rien de structurel, rien sur les statuts », déplore Nathan. Les agents pourront-ils en rester là ? Malgré la signature de l’accord, l’intersyndicale a immédiatement déposé un nouveau préavis pour basculer sur une grève « perlée », avec un arrêt du travail tous les mardis. « La direction nous a alors menacé de dénoncer l’accord », relate Nathan. « En désespoir de cause », souligne Eva, les salariés ont finalement levé le préavis de grève et voté, le 19 mars en assemblée générale, une motion de défiance sans effet pratique, mais qui ne mâche pas ses mots. Le texte dénonce « l’irresponsabilité et l’incompétence [des] directions », que les agents « n’estiment plus en mesure de remplir leurs fonctions d’encadrement ».

« Le mouvement nous a soudés »

Il faut dire que les relations entre la direction de la cour et les grévistes, décrites comme exécrables pendant tout le mouvement, semblent avoir laissé des cicatrices profondes. « Nous sommes tous très éprouvés, confie Sophie. On a senti un mépris très fort de la part de la direction, qui nous considère en fait comme des "petites mains". On a été menacés, de manière plus ou moins explicite. Certains ont eu peur pour leur avenir. » « C’était brutal, confirme Yasmina. Maintenant, ils comptent sur notre conscience professionnelle. Mais ce sera difficile de nous réinvestir comme avant. »

[Cliquer pour agrandir la planche] Illustration publiée par les salariés mobilisés, sur le compte twitter @CNDAenlutte (© Chlorys / Sylméa)

Entre les salariés engagés dans cette épreuve de force, le mouvement a eu d’autres effets, fréquents au sein des luttes sociales : « On a énormément discuté, fait beaucoup de choses ensemble, raconte Leïla. En fait, on est tellement impliqués dans notre travail qu’on a voulu faire grève. Avant, on se connaissait moins, on était plus isolés. La mobilisation nous a resserrés. » « Ce mouvement nous ressemble, ajoute Sophie en référence au dynamisme et à la créativité qui se sont exprimés pendant un mois. Il nous a soudés. » Une caisse de grève a aussi réuni plus de 16 000 euros, permettant de financer au moins deux jours de salaire perdus.

« On a un peu l’impression d’avoir perdu la bataille, admet cependant Nathan. Le retour au travail est difficile. Mais on ne se laisse pas aller parce qu’on est en plein débat parlementaire. » Depuis, l’intersyndicale, rebaptisée CNDA en lutte, a continué à s’activer sur le front de la lutte contre la loi sur l’asile et l’immigration, organisant un débat public le 11 avril, puis appelant à manifester avec d’autres organisations lundi 16, premier jour des débats à l’Assemblée nationale. Des amendements ont été proposés aux parlementaires. « Nous participerons aussi à la journée interprofessionnelle du 19 avril, poursuit Nathan. Nous sommes dans un contexte où tout le monde, dans tous les secteurs, est confronté aux mêmes difficultés. Nous avons aussi notre rôle à jouer. »

@Thomas_Clerget

Photo : CC Viewminder

*Ces prénoms ont été modifiés à la demande des interviewés.

-A lire également, cette bande dessinée réalisée par deux acteurs du mouvement, Chlorys et Sylméa (pseudonymes), sur le mouvement social des salariés de la CNDA :

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