Géopolitique

COP21 : des négociations dans un sale climat

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La conférence internationale sur le climat à Paris – la COP21 – sera maintenue malgré les attentats du 13 novembre. Mais au fait, où en est-on depuis vingt ans de négociations internationales ? Le bilan est catastrophique : les émissions de gaz à effet de serre ont explosé, atteignant un record en 2013. « L’alerte scientifique n’a jamais suffi à déclencher l’action », explique l’historienne des sciences Amy Dahan, qui décortique les arènes des négociations où s’entremêlent intérêts électoraux, enjeux économiques et géopolitiques. L’objectif serait d’arriver à zéro émission. Mais de cela on ne discutera pas lors des prochaines négociations. Dès lors, que peut-on attendre de cette COP21 ? Entretien.

Basta ! : À quelques semaines de la COP 21, environ 146 pays ont présenté leur feuille de route. Ces contributions volontaires nationales, qui ne sont que des promesses, ne permettent pas de contenir l’augmentation de la température en deçà de l’objectif des 2° C par rapport à la période préindustrielle. Comment expliquer ces atermoiements alors que l’urgence climatique ne fait plus de doute ?

Amy Dahan [1] : Ces atermoiements ne me surprennent absolument pas. Ils sont dans la continuation des problèmes géopolitiques qui se sont exprimés depuis une vingtaine d’années. L’alerte scientifique sur la dégradation du climat et les bouleversements prévisibles n’ont jamais suffi à déclencher l’action. Le problème climatique n’est pas seulement un problème environnemental : il est aussi économique, géopolitique, de civilisation. Il y a des conflits très forts entre toutes ces dimensions du problème, les pays ont des intérêts. La plupart des grandes puissances du monde – États-Unis, pays producteurs de pétrole, puissances émergentes – ne sont pas prêtes à prendre aujourd’hui des engagements plus ambitieux et à aller plus loin.

Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères et président de la COP 21, a réaffirmé qu’un accord sur les 2° C est indispensable, au risque, sinon, que notre planète devienne « invivable »...

Laurent Fabius fait le job, c’est son rôle. Mais nous faisons face, depuis des années, à un « schisme de réalité », à une disjonction fondamentale entre les discours et les actes. Nous avons, d’un côté, une gouvernance onusienne, lente, qui déclare traiter le problème et le contrôler. De l’autre, la réalité du monde globalisé avec une explosion des émissions de gaz à effet de serre depuis 20 ans [2] !

Un des aspects très importants de ce schisme, c’est « l’enclavement du climat » : la Conférence des parties (COP) est présentée comme l’instance où le problème du climat va être traité et gouverné. Or des décisions impactant le climat sont prises dans toutes les instances internationales, que ce soit l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et les traités sur le commerce, le G8, le G20, le Fonds monétaire international (FMI) ou d’autres. On y traite des problèmes de développement, des choix stratégiques sur l’agriculture intensive, de l’industrialisation, des forages, de croissance gigantesque de trafic aérien... Des décisions contraires aux intérêts du climat, qui ne relèvent pas de la gouvernance onusienne [3].

Qu’est-ce qui freine le passage à l’action des pays ?

Il y a évidemment beaucoup de facteurs. Certains pays, par exemple, vont plus loin sur leur territoire que ce qu’ils acceptent de signer à l’échelle internationale. À l’exemple de la Chine, qui, après l’échec retentissant de la conférence de Copenhague en 2009, a initié un plan climat assez sérieux et un plan d’investissement important dans les énergies renouvelables. On pourrait souhaiter que ces actions soient beaucoup plus fortes, mais elles sont déjà perceptibles et réelles. Néanmoins, la Chine ne veut pas s’engager pour la COP 21 à davantage qu’un « pic » de ses émissions à l’horizon 2030, sans préciser à quelle hauteur !

Pourquoi cette différence ? Parce que la Chine, comme de nombreux pays, ne veut pas se lier les mains pour vingt ans dans un contexte économique international qu’elle ne maîtrise pas. Les politiques, les gouvernements, sont élus pour de courts mandats, ce qui empêche la prise en charge des problèmes planétaires de très longue durée.

Réduire les émissions pour rester en dessous des 2° C d’augmentation de température, qu’est-ce que cela implique pour les pays développés ?

En l’état, dans le texte de la COP 21, les pays ne s’engagent pas sur les 2° C. Ce seuil décidé à Copenhague est devenu un peu symbolique, et je n’y accorde pas une importance excessive. Car, dans la situation où nous sommes, du fait de la fourchette d’incertitude des modèles, on ne sait pas exactement à quoi correspondent les 2° C, ni à quelle augmentation de température on arrivera si on double les émissions. Certains pays n’ont pas encore donné leur « contribution volontaire nationale » en prévision de la COP, d’autres restent très imprécis... Dire que nous allons vers une augmentation de 2,7° C à 2,9° C d’ici la fin du siècle, alors même que nous ne connaissons par les engagements de tous les pays ni leurs modes de calcul, c’est n’importe quoi ! On n’en sait rien. Comment penser que l’on pourrait, avec les chiffres annoncés, avoir une vision d’aujourd’hui à 2100 ?

L’objectif serait de dire : Il faut arriver à zéro émission ! Évidemment, les pays qui vivent de la production de pétrole, de charbon ou de gaz, comme la Russie, le Canada ou les monarchies du Golfe, ne veulent absolument pas en entendre parler. On ne discute pas du processus de transformation, de ses aspects concrets et de son ampleur. Prétendre qu’il y aura, dès la COP 21, une préfiguration de toute cette transformation n’est pas possible. Ou alors on n’a pas pris conscience de ce qu’il faut faire. C’est tellement énorme que ça ne peut pas se décider là, il faudra des étapes intermédiaires. Ce qui est important, c’est qu’il y ait des objectifs les plus ambitieux possibles pour les quinze années qui viennent, que l’on puisse scruter très précisément ce que font les pays. C’est pour cela que j’accorde une très grande importance au processus de révision des clauses et de l’accroissement des ambitions tous les cinq ans.

Comment peut-on contraindre les pays qui ne respectent pas leurs objectifs de réduction d’émissions de gaz à effet de serre ? Aucune sanction n’a par exemple été prise contre les États-Unis, qui n’ont jamais ratifié le protocole de Kyoto entré en vigueur en 2005...

Le caractère contraignant est fictif, car il n’existe pas, pour le moment, de droit international contraignant de l’environnement. Nous n’allons pas faire la guerre à des pays qui ne remplissent pas leurs objectifs ! Nous n’en sommes en tout cas pas là, pour le moment. Le Canada s’est retiré du protocole de Kyoto, et il ne s’est rien passé. Il faut des pressions morales, que les sociétés civiles s’expriment... La plupart des pays ne sont pas aujourd’hui très volontaires. Vouloir que les engagements soient contraignants a conduit, de fait, à réduire les ambitions.

Il faut quand même regarder la situation géopolitique. Les émissions de l’Europe sont encore trop élevées, mais ne représentent « que » 11 % des émissions mondiales. L’Union européenne doit montrer l’exemple. Et les États-Unis ? Les négociations de décembre sont contraintes par le fait que le Sénat américain ne ratifiera rien. On propose donc un texte que le Sénat américain ne bloquera pas. La gouvernance du climat est une gouvernance géopolitique, ce n’est pas une révolution.

Les discussions sont vives autour de la Chine, premier émetteur mondial de gaz à effet de serre, et de l’Inde, troisième émetteur. Comment l’Europe se positionne-t-elle, alors même qu’elle participe aux émissions chinoises et indiennes en délocalisant la production de biens et services dans ces territoires [4] ?

Aujourd’hui, quatre cents millions de personnes en Inde n’ont pas accès à l’électricité. L’Inde veut se développer, personne ne peut le lui refuser. Et sa ressource principale est le charbon. Nous avons une responsabilité historique envers ces pays. Il faut leur donner les moyens de se tourner vers les énergies renouvelables. Les questions de transferts technologiques et financiers ne sont pas une petite affaire : si les négociations capotent, ce sera là-dessus.

La taxe carbone a disparu de la discussion. Les marchés des permis d’émissions – l’idée de compensation – ont été si mal conceptualisés qu’on les a fait disparaître. Pourtant, si on ne pénalise pas ceux qui polluent, comment voulez-vous dégager des moyens pour soutenir la « décarbonisation » mondiale et l’adaptation au changement climatique dans les pays pauvres ? Alors qu’on n’arrive même pas à trouver 100 milliards de dollars pour le Fonds vert pour les pays les plus vulnérables [5] ? Comment va-t-on l’abonder si ce n’est par des taxes ? L’économiste Christian de Perthuis montre, par exemple, que si une taxe carbone à vingt euros la tonne était appliquée aux États-Unis, en Europe et en Chine, on dégagerait 500 milliards d’euros par an [6] !

La gouvernance onusienne présente-t-elle quand même un intérêt ?

C’est une instance parmi tant d’autres, faut-il la faire exploser, la sauvegarder à tout prix ou la transformer ? Aujourd’hui, aucun acteur, pas même les ONG, ne dira qu’il faut supprimer la gouvernance onusienne, car les pays pauvres y sont trop attachés. C’est une des très rares arènes dans lesquelles ils peuvent s’exprimer, exister. Ce qui s’est passé à la conférence de Cancun (Mexique) en 2010 le confirme : tout le monde pensait qu’on allait abandonner cette gouvernance, on avait tellement failli à Copenhague. Mais la présidente mexicaine de la COP s’est battue pendant un an, et cela a été l’euphorie dans les pays en développement qui ont sauvé le processus.

Sa survie est donc garantie aujourd’hui, mais il faut la transformer. Le fait que de nouveaux acteurs – les villes et les élus locaux – entrent dans le processus cette année y participe. Le climat doit être gouverné à toutes les échelles : des acteurs plus dynamiques que d’autres et des expériences peuvent faire boule de neige et être bénéfiques à d’autres niveaux.

L’ONU ne peut toutefois rester l’instance unique de traitement du problème, expliquez-vous. Il faut « repolitiser les enjeux » et « changer de direction ». Qu’entendez-vous par là ?

Repolitiser les enjeux, c’est accepter qu’il y a des ennemis du climat, et les considérer en tant que tels. Pendant longtemps, les États-Unis ont constitué la principale force obstructrice des négociations. Aujourd’hui, c’est au tour de l’Arabie Saoudite, de la Russie et de quelques autres. Il faut prendre acte, les désigner. Il est de même évident que la baisse actuelle du prix du pétrole, si elle arrange les pays européens, est très mauvaise pour les investissements dans les énergies renouvelables et dans la transition énergétique. On doit en discuter.

Il s’agit aussi de pointer le double discours de l’Agence internationale de l’énergie, qui, d’un côté, reprend les alertes du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), et, de l’autre, encourage les pays à investir dans les énergies fossiles pour assurer leur sécurité énergétique. Les questions énergétiques doivent être mises au centre des débats : que faire des réserves d’énergie fossile restantes ? Comment réduire et finalement supprimer les subventions aux énergies fossiles ? Politiser l’énergie, c’est également inclure la protection de l’environnement dans les règles de l’OMC. C’est relancer le débat à toutes les échelles de nos modes de production, de consommation, d’échanges. 

Propos recueillis par Sophie Chapelle

A lire : Stefan C. Aykut, Amy Dahan, Gouverner le climat ? 20 ans de négociations internationale, éditions Les presses de Sciences, 2015. Pour le commander dans une librairie proche de chez vous, rendez-vous sur La librairie.com.

Photo de une : Oxfam / CC FlickR

Notes

[1Amy Dahan est historienne et sociologue des sciences, directrice de recherche émérite au CNRS (Centre Alexandre Koyré, CNRS-EHESS).

[2Selon l’Organisation météorologique mondiale (OMM), les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère ont atteint un niveau record en 2013. Source.

[3La notion de « gouvernance » renvoie, en science politique, au fait de « gouverner sans gouvernement », c’est-à-dire à des situations caractérisées par des négociations complexes et multi-échelles entre administrations, parties prenantes et acteurs de la société civile (définition extraite du livre Gouverner le climat ? 20 ans de négociations internationales, co-écrit par S. Aykut et A. Dahan, éditions Les presses de Sciences Po, 2015).

[4Le mode de calcul des Nations unies ne tient pas compte de la délocalisation de la production de biens et services, et recense uniquement les émissions sur le territoire national. Si l’on considère les émissions territoriales, la Chine a été le premier émetteur en 2008, devant les États-Unis, l’Inde, la Russie et le Japon. Si l’on tient compte de la consommation, les États-Unis sont en tête devant la Chine, l’Inde, le Japon et la Russie. Source.

[5Le Fonds vert pour le climat, lancé en 2011 à Durban (Afrique du Sud), doit être abondé à hauteur de 100 milliards de dollars par an, d’ici à 2020, par les pays les plus avancés. Ce fonds doit permettre de mettre en place des projets pour combattre les effets des changements climatiques dans les pays les plus vulnérables.

[6Exemple tiré de l’ouvrage Le climat, à quel prix ? La négociation climatique, de Christian de Perthuis et Raphael Trotignon (éditions Odile Jacob, août 2015).

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